枣庄紧紧牵住农村改革的"牛鼻子"
2012-12-19 11:26:36 来源：鲁南在线
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中国改革的难点在农村，而农村改革的核心是土地。近年来，市委、市政府攻坚克难，从土地产权制度入手，决策开展了以发放农村土地使用产权证，组建农村土地合作社，搭建农村土地使用产权交易服务所为核心内容的“三位一体”的农村土地使用产权制度改革。几年的实践证明，这样的探索不仅贴紧了农村经济发展的实际，而且充分释放了农村生产力，牵住了农村改革的“牛鼻子”；不仅得到了各级领导的充分肯定，而且充分尊重了广大农民的意愿，得到了基层干部群众的一致拥护和支持。2011年12月，我市被列为全国18个、山东唯一的国家农村改革试验区。
国家农村改革试验区办公室主任、农业部产业政策与法规司司长张红宇评价说：“枣庄改革的重大意义，一是破解难题，另一方面就是促进发展。这种意义是大探索、大实践、大创新、大发展，并且探索的问题不小，确实有启迪意义。”
山重水复
枣庄地处沂蒙山脉西麓，全市人均耕地只有0.73亩，人多地少，土地规模经营困难较大，农业生产收益不高，不少农民撂下土地、外出务工，有些土地甚至出现了闲置现象。而一些掌握高效农业种植技术又有规模经营愿望的种植大户，却苦于没有更多的土地，无法扩大生产。于是农民私下流转土地现象频发，一些农民专业合作社也应运而生。
2008年5月，山亭区徐庄镇土山村农民张凯华联合周边4个村的8位农民，以土地或果园入股合作经营的方式，自发组建了“徐庄土地合作社”，吸纳入社农户280户，土地2900亩，试图通过规模种植，让农民过上好日子。可建社初期他们就遇到了资金短缺的问题，合作社要购置大量的化肥、种子和农药，缺钱成了制约发展的“瓶颈”。虽说合作社手中有近3000亩土地，但贷不到款。银行说：“一是农民有地无证，土地无法抵押，怎么给你贷；二是你到期不还款，无法申请强制执行，我们也拿你没办法。”许多合作社盼着政府发个土地证明，让他们能够像城里人那样，可以拿着土地证到银行去贷款。正是这种强烈的诉求，催生了我市的土地使用产权制度改革。
柳暗花明
有了土地合作社这种规模化经营的形式，如何才能建立一种土地流转的利益导向机制呢？时任市委副书记、市长的陈伟带领有关人员历时3个月，先后走访了12个乡镇21个行政村、访问了400多家农户、同20多位专家多次探讨，最终形成思路和共识：目前制度框架下的土地使用权并不是一个完全的产权，要解决合作社的资金瓶颈，破解农业发展难题，必须改革土地产权制度，把本该属于农民的土地产权还给农民。
在这个决策框架下，我市自2008年下半年开始，在全国率先开展了以土地使用权资本化为突出特征，以“一证一所一社”为核心内容的“三位一体”的农村土地使用权制度改革。规定只要是加入农村土地合作社的农户，都可以到区(县)级政府确认土地使用权，并发放《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可作价、拆股作为资本从事股份经营、合作经营；土地合作社受让土地产权后，可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证，合作社凭证可以向金融部门抵押贷款、融资。此规定一出，土地变成了资本，死地变成了活钱。当年9月14日，中国第一家农村土地使用权交易所——山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所成立，揭牌仪式上，陈伟亲自把土地使用产权证颁发给了徐庄土地合作社的280户农民。领到土地使用产权证的合作社理事长张凯华很快便以部分土地使用产权证作抵押，得到了山亭农信联社两笔共45万元的贷款。
为保证抵押权的真正实现，又避免民间私下流转带来的风险，我市建立了市、区(市)、乡(镇)三级农村土地使用产权交易平台，农民合作社或银行拿土地产权使用证可以到土地交易所进行交易，同时土地交易所对土地进行客观公正的评估，给交易双方提供参考价格。
“三位一体”的农村土地使用权制度改革，不是简单地把土地使用权资本化，而是紧紧结合农业生产，让土地资源在农民的手里生根开花。目前，全市发放的《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围，农民把土地流转给合作社，而不是企业，没有改变土地的农业用途。而且合作社中农民所占比重不低于80%，农民表决权不低于80%，保障了土地长期控制在农民手中，规避了失地的风险。与此同时，我市还出台了保费补贴、贷款贴息、种粮补助、项目扶持等四项激励政策，促进合作社做大做强，规避经营风险。另外，还规定土地合作社用来抵押贷款的土地最多不超过总量的三分之一，土地使用产权抵押的年限不能超过3年，规避了改革的金融风险。
从开始设计农村土地使用产权制度改革伊始，市委、市政府就将改革的主旨定位为：追求土地的适度规模效益，发展现代农业。我市这一改革与我国其他一些地方实行土地制度改革有着不同特征：改革的主要目的是追求土地规模效益，不是为了追求土地的潜在增值效益；改革的动力来自农民而不是政府推动，充分尊重农民群众的意愿和首创精神。因此，我市的农村土地使用产权制度改革有着深厚的根基，受到干部群众的广泛支持和拥护。
数次来枣庄调研的中共中央党校经济部主任王东京教授、中国人民大学农业与农村发展学院副院长曾寅初教授对我市农村土地使用产权制度改革给予了较高评价。王东京认为，枣庄通过政府确权证发放的方式，使土地的出租、抵押等资本性权力实现了“物归原主”，是我国农村土地制度改革的一大突破。曾寅初表示，枣庄的土地改革与国家现行的土地制度没有冲突，因为它坚持了“三不变”的原则，这样就保证了农地用途不会随流转而发生变化。