农民手上的地还值不值钱？
2012-03-04 13:57:56 来源：枣庄网整理
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2012年的春天，站在改革的十字路口，焦虑弥漫在不同的社会群体中间。经济社会结构失衡，上升通道堵塞，改革路径不确定以及发展成果无法惠及全 民，民众普遍缺乏安全感，下一步到底走向何处？为此，网易新闻推出“改革的下一站”特别策划，试图分析农民、学生、中产、富人四大社会群体的集中焦虑，探 寻解决之道。
8亿中国农民年复一年的焦虑在于，脚下浸透汗水的土地究竟是财富还是枷锁。
新生代农民工中16～25岁的 41.4%没有承包地，43.1%农民经历至少1次征地，2010年土地出让金的收入超3.15万亿，用于“三农”支出的只有1234亿元……失衡背景 下，靠外出务工实现农民人均纯收入增速超过城镇居民实在让人无法喜悦。土地原本来是农民手中最大的财富，但土地权属关系不明确，不能公平议价，自由交易， 城市化突进无异于一场抢掠，农民注定将一无所有。
从世界发展的经验来看，没有一个国家是能够在农业劳动力占整个人口百分之五十以上的情况下 解决城乡差距问题。在不少国家，农民的收入已经超过了城市居民，但是需要注意的是，在这些国家中农民所占总人口的比例极低。以日本为例，07年日本的农业 就业人口2007年为312万，占日本总人口的3%左右。当农业人口减少之后，单纯农业收入的增加才会可能。
而且，在这些国家中，农业收入 往往不只是单纯的农作物的收入。事实上，农民的农产品收入中更多的是依赖于各项政府的财政补贴。社科院去年发布报告指出2010年和2011年农民人均纯 收入的增长速度已经持续两年快于城镇居民可支配收入的增长，其中最为重要的原因是非农收入的快速增加——即初级劳动力市场工资水平的提高，这从一个侧面也 表明种地不赚钱成为大趋势。
目前的集体所有制下，农民个人很难从因为城市化升值的土地中受益。在集体成员之间，集体成员和集体之间，集体外 部成员之间和集体之间的利益的关系并不明确，也无法通过契约的方式予以明确。这导致集体成员对土地所享有的权益本质上是一种身份权，而不是一种财产权，不 能对价交换也不能转移给非集体成员。也就是说，土地是农民的最大资产，但是农民却无法将这块资产价值最大化。土地一旦通过征地收归国有，土地的增值就与农 民无关。农民不仅无法从土地的增值中受益，同时还会成为城市化的利益受损者。
2007年，中国城乡居民名义收入差距已经扩大到3.3:1，算上城乡居民基本公共服务的差距，城乡收入估计在6:1。诚征居民有更多机会把自己的财产再投资，但农民却鲜有获得财产性收入的机会。最明显的就是尤其是土地作为农民最重要的生产和生活资 料，没有随着城市化和工业化浪潮为农民带来更多的增值收益。根据相关研究，土地作为农民最重要和最主要的财产，在土地流转过程中，相比土地增值总额，农民 得到微不足道的收入和补偿。有资料显示，土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得60%-70%，村集体组织的25%-80%，失地农民只得到 5%-10%，甚至更少。
如何使得土地增值让农民受益，一个可行的路径是通过土地确权，明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。家庭联 产承包责任制30年不变虽然已经成为惯例，但是每块土地的权属证明还是缺乏，这样不利于土地在市场上流通，土地只能够在集体内部流转，而无法在市场上自由 流通。只有通过对土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，最终确认每宗地的权利归属。同时，一经确权的土地，就应该成 为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换，而不是附属于某个机构的财产。
英国土地法的演变为中国的土地确权提供了可供借鉴的经验。根据 1910年的英国财产法，农民无法像在法国或德国那样对土地享有完整的所有权，而只能向女王主张对土地使用权，这与现行中国法律并无太大区别。有趣的是， 后来的契约法改革中，英国很好地确立了土地租赁制度，并且法律对出租人及承租人权利的保护也十分积极。一个活跃的土地和房产市场发展了起来，产生了一种人 们称其为“剩余部分”——即还剩余多少年租赁期的交易产品。假设农民对一块土地享有30年租赁期，那么他就可以以最初的租赁合同在公开市场上出售租赁期。
1998 年修订的《土地管理法》，以土地用途管制制度替代了原先的分级审批限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。该制度设立的初衷 是为了严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。但是十多年来的实践表明，严格的土地用途 管制制度并没有保护耕地。此外，为了获得地方经济发展所需要的用地指标，地方政府不得不通过“以租代征”、“城乡建设用地增减挂钩”和“用地指标交易”等 方式获得所需要建设用地。这些创新虽然没有违背土地利用总体规划，但是在实际的操作过程中，除了土地用地指标交易之外，却都损害了农民的利益。
现有这种以指标为核心的土地管理制度必须进行改革。在土地一级市场，即土地征收时，价格机制几乎不发挥作用。当整个土地一级市场都是以指标为基本配置方式 时，那么这个市场就会发生扭曲。一个最为典型的现象就是，尽管我们有着全世界最为严格的耕地保护制度，但是土地的利用率之低也是全世界所罕见。原因很简 单，由于土地用途管制制度形成的土地价格二元制，使得政府产生了财政错觉，认为土地资源极其低廉，从而导致了大量的土地闲置和浪费。在这个土地用途管制制 度下，一方面是一些城市发展急需土地，而另一方面则是城市在发展过程中大量的土地闲置。而这一切都是源于土地的价格机制没有发挥作用。实际上，土地价格机 制没有发挥作用的最大受害者是农民，尽管城市化让中国经济受益，但是为城市发展提供土地的农民却甚少分享城市化的红利。
当城市化进程中的其 他资源都是以市场的方式来配置，而土地的资源还是想以计划的方式来调整，这注定是不能成功的。为了协调耕地和建设用地的矛盾，必须改变以往以“数量”为基 准的计划控制，建立一个以“价格”配置为基础、同时辅以数量控制的土地交易市场。发挥价格机制的作用，绝大多数土地的用途都应该由市场来决定其归属，这样 有助于实现土地资源的优质配置，从而实现耕地和建设用地的均衡发展。
要改变基于身份的用途管制制度。目前中国土地的用途管制制度，本质上不是基于“用途”的管制，而是基于“身份”的限制：集体所有的土地 只能够用于农业用途，而不能够成为建设用地。但是这样基于身份的管制最终并没有达到保护土地资源的作用，因为只要将土地的所有者改为国有土地，那么同样的 土地就可以变为建设用地。目前的土地用途管制制度，只是限制了农民从土地中分享城市化的红利，并不能够真正地保护土地用途。而一个合理的土地用途管制制度 应当是不分土地的所有者，而是视土地的真正用途——基于环境保护等因素而进行的管制。而且，这种土地用途管制制度应当是被限制在很小的范围内，否则，就无 法建立起一个统一的土地市场。
要取消土地市场的价格双轨制，由市场来形成土地的价格。在目前的土地用途管制制度下，农业用地的价格极低，而 建设用地的价格很高，这样就形成了农业用地和建设用地的价格“双轨制”。在这个经济激励下，就出现目前中国的土地利用效率不高，土地浪费严重的现象。当取 消以身份为标准的土地用途管制制度之后，土地价格的双轨就会逐渐变为一轨，农地的价格会大幅度上升，而建设用地的价格也会逐渐降低。这样一来，不仅仅耕地 得到了保护，同时也有利于城市发展所需要的建设用地。